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首页  »  工商重镇幸福白塔  »  【白塔科普时间】论行政部门的行政调解职能
作者:白塔镇人民政府

近一段时间来,随着工商部门的流通环节食品监管职能和质监部门的生产环节食品监管职能并入食药监部门,原来一直顺顺利利的对投诉人维权进行行政调解进而解决纠纷的渠道突然进入了是否属于食药监部门法定职能的纠葛中。食药监部门从上到下出奇的一致,均明确没有对食品药品等消费纠纷进行行政调解的法定职能。特别是随着食药监总局规章《食品药品投诉举报管理办法》的出台以及广东茂名高州市的一例行政判决,似乎已尘埃落定。然而,体制的调整和职能的承继在现有法律法规体系没有改变的情况下,是否应当意味着职能的改变,而随之导致的是基层执法理念的变迁以及操作层面的尴尬,进而引发老百姓权益声张无门的无助,原本快捷高效的行政维权渠道被终止而只能通过冗长的诉讼仲裁途径解决,因此此事尚有探讨的必要。

一、法律法规对行政调解的一般规定

1、国务院文件赋予了行政部门行政调解的职能

《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)在第八项依法化解社会矛盾纠纷中明确指出,“要健全社会矛盾纠纷调解机制。要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责,建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制,充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。”随后,各地都出台了专门规范行政调解的文件,如江苏、青海、新疆、江西、陕西、北京、浙江等省、市、自治区出台了《关于加强行政调解工作的意见》,文件普遍明确,要把房屋土地征收、社会保障、治安管理等方面的行政争议,以及交通损害赔偿、医疗卫生、消费者权益保护、劳动争议等与行政管理职能有关的民事纠纷,作为行政调解工作的重点,依法、及时、妥善予以解决。对涉及资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷,以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的矛盾纠纷,要主动进行调解。各级人民政府要按照“属地管理、分级负责”的原则,建立由政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制,并纳入同级“大调解”工作平台,充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的重要作用。上述原则在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也得到了充分体现。辽宁和北京等地还出台了行政调解程序性规定的地方性规章,甚至连文书运用也进行了规范,各地市级政府进行规范的更是数不甚数。一时,行政调解作为了行政部门化解矛盾和纠纷的主要手段,纳入了政府的考核。大量的民事纠纷在行政部门的调解中得到了很好的解决。

《国务院关于加强法治政府建设的意见》属于规范性文件的范畴,其对所有行政机关具有普遍的约束力。而各地方政府的《关于加强行政调解工作的意见》同属此列。作为所有与老百姓打交道的行政机关,在其职能范围内都应有行政调解的法定职责。因此,各级行政部门都应普遍遵守而不能像高州法院简单的以三定方案没有明确规定予以否认。实际上,作为具体的一项行政管理方式,即使承担主要消费纠纷处理的工商部门,其行政调解的职能在三定中也没有明确的规定。

2、《消法》赋予了行政部门对投诉进行民事处理的法定职责

《消法》第三十二条规定, 各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定,在各自的职责范围内,采取措施,保护消费者的合法权益。有关行政部门应当听取消费者和消费者协会等组织对经营者交易行为、商品和服务质量问题的意见,及时调查处理。显然,该条文明确了行政部门保护消费者合法权益的法定职责。全国人大法工委对该条第一款的解释是:保护消费者权益涉及工商部门以及其他多个部门的职责,遇到消费纠纷找工商,已经成为群众消费维权的主要渠道。但消费领域情况复杂,单靠工商部门是不够的,需要工商部门、质监部门、食药监督部门、商务部门、卫生部门、交通部门、文化旅游部门、物价等各部门切实履行好各自的职责。对第二款的解释是:有关行政部门一方面要做好日常的市场监管工作,另一方面要对消费者及消费者协会等消费者组织就经营者交易行为、商品和服务质量问题等提出的意见认真对待,对消费纠纷进行调解,对可能涉及侵害消费者合法权益的违法行为进行调查,对违法主体予以惩处。行政部门应当创造条件便利消费者反映意见,拓宽消费者反映意见的渠道。[1]从解释来看,该条规定明确了行政部门对涉及消费者权益的投诉同时进行民事和行政处理的处理准则。

3、地方性法规和部门规章对行政调解作了具体要求

从各地出台的省条例来看,辽宁、安徽等地根据新的《消法》,明确了行政部门对投诉进行调解的法定职能,并明确了调解的程序。而甘肃、上海、广西、重庆、广东等地则依据1993年《消法》早已明确了行政调解的职能。四川、新疆、云南等地虽然没有明确必须进行行政调解,但规定了行政部门对投诉必须先责令赔偿再对违法予以处理的两条腿走路的方针。即使没有明确规定的,也对投诉和对违法的处理进行了分开表述,表明了对民事纠纷和行政违法分别予以处理的立法思路。

从部门来看,目前保险、旅游、医疗、产品质量、流通商品质量、银行业、道路运输服务质量、电信消费、邮政、信访、农业机械质量、治安纠纷、商标等知识产权纠纷、学生伤害事故、交通事故、建筑与装潢、水污染、行政复议领域等均明确了主管部门的行政调解职责,并大部分出台了行政调解的程序规定。各地政府也纷纷对所属部门的行政调解职能进行了梳理,比如浙江杭州、绍兴、温州,江西九江、景德镇、贵溪等地。尚未明确规定的,则统一适用省或市级政府关于行政调解的统一规定。因此,就行政调解而言,从法律规定到具体实施,已经形成了一个规范的体系。

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